2020-luvun alkupuoliskolla teollisuuspolitiikasta on tullut käsite, johon voi törmätä päivittäin amerikkalais- ja eurooppalaispoliitikkojen puheissa ja talouslehdistössä. Yhdysvalloissa presidentti Bidenin hallinnon kolme valtavan mittaluokan lainsäädäntöpakettia (Inflation Reduction Act, Science and Chips Act ja Bipartisan Infrastructure Law) merkitsivät suoranaista paradigman muutosta Yhdysvaltojen talous-, teollisuus- ja ilmastopolitiikan historiassa. Yhdysvalloissa tuetaan strategisesti tärkeiksi katsottuja korkean teknologian toimialoja ja vihreää siirtymää erityyppisten tukien, infrastruktuuri-investointien, julkisten hankintojen ja tutkimuspanostusten kautta.
Vaikka vielä ei ole saatavilla tutkimuksellista näyttöä Bidenin pakettien vaikutuksista Yhdysvaltojen talouskehitykseen, niin esimerkiksi Financial Times raportoi kesällä uusiutuvaan energiaan, sähköautoihin ja mikrosiruihin liittyvästä investointibuumista Yhdysvalloissa. Tätä nykyä Washingtonin konsensus tuntuu tarkoittavan valtion aiempaa aktiivisempaa roolia talouden kehityksessä.
Yhdysvaltojen valikoivaa teollisuuspolitiikkaa selittävät paitsi Bidenin ja demokraattipuolueen ilmastopoliittiset tavoitteet, niin myös taloudellinen ja geopoliittinen kilpailu Kiinan kanssa. Käännettä teollisuuspolitiikkaan 2010-luvulla vauhditti keskeisesti Kiinan vuonna 2015 julkaisema Made in China 2025 -strategia. Kiina asetti tuolloin tavoitteeksi johtajuuden saavuttamisen keskeisillä korkean teknologian sektoreilla ja korkean arvonlisäyksen tuotannossa.
Yhdysvaltojen polarisoituneessa poliittisessa ilmapiirissä yksi harvoja demokraatteja ja republikaaneja yhdistävistä asioista on yksimielisyys siitä, että kilpailu Kiinan kanssa edellyttää aktiivisempaa teollisuuspolitiikkaa. Suhteessa Kiinaan voidaan myös puhua Yhdysvaltojen teknologisesta protektionismista, mikä on liittynyt esimerkiksi teknologisesti kehittyneimpien mikrosirujen vientirajoituksiin.
Toiseksi Yhdysvaltojen teollisuuspolitiikan taustalla on nähtävissä taloustieteilijä Dani Rodrikin sanoin nouseva produktivistinen paradigma, jossa valtion rooliksi muodostuu tuotannon ja teollisten työpaikkojen tukeminen. Rodrik asettaa produktivistisen paradigman vastakkain keynesiläisen ja uusliberaalin paradigman kanssa. Bidenin talouspoliittisen linjan yhteydessä on puhuttu myös uudesta tarjontapuolen taloustieteestä. Yhdysvaltojen teollisuuspolitiikassa on myös vahva alueellinen ulottuvuus, sillä investoinnit ja tuet ovat kohdistuneet myös taloudellisissa vaikeuksissa oleviin osavaltioihin.
Ovatko Euroopan unionin politiikkatoimet mittakaavaltaan riittäviä?
Sähköautoilun ja uusiutuvan energian investointien ja tukien odotetaan vähentävän merkittävästi Yhdysvaltojen ilmastopäästöjä. Euroopan unionissa, joka on pitkään vaatinut Yhdysvalloilta kunnianhimoista ilmastopolitiikkaa, Bidenin paketit on otettu kuitenkin vastaan kaksijakoisin tunnelmin. Vanhalla mantereella on herännyt huoli korkean teknologian ja kehittyneen teollisuuden kilpailussa alakynteen jäämisestä. Tällä hetkellä lähes kaikki suurimmat digitaalisen maailman yritykset tulevat Yhdysvalloista tai Aasiasta.
Etenkin EU:n vanhoissa ja suurissa jäsenmaissa on nähty kuluvana vuonna uhkana, että Yhdysvallat saa 2020-luvulla epäreilua kilpailuetua – esimerkiksi sähköautojen ja niiden akkujen kehityksessä ja valmistuksessa. Tosin Yhdysvaltoja suuremman uhkan Euroopan perinteisille autonvalmistajille taitavat tällä hetkellä aiheuttaa kiinalaiset sähköautoyhtiöt. Kiinassa sähköautojen ja akkuteknologian kehitystä on tuettu mittavin valtiontuin. EU:ssa keskustellaan tällä hetkellä siitä, pitäisikö kiinalaisille sähköautoille asettaa tavanomaista korkeammat tullimaksut.
Brysselissä teollisuuspolitiikka on linkittynyt viime vuosina digitaaliseen ja vihreään siirtymään sekä strategiseen autonomian tavoitteluun. Kyse on paitsi talouspoliittista pyrkimyksistä ja ilmastopolitiikasta, niin myös Euroopan huoltovarmuudesta. Esimerkiksi EU:n Green Deal -ohjelmaan, Horizon Europe -ohjelmien tutkimus- kehittämis- ja innovaatiorahoitukseen sekä koronakriisin seurauksena hyväksyttyyn EU:n elpymisvälineeseen on liittynyt teollisuuspoliittisia pyrkimyksiä.
Viimeisen kahden vuoden aikana EU on esittänyt omat vastineensa Yhdysvaltojen lainsäädäntöpaketteihin. EU Chips Act -säädöksessä asetettiin tavoitteeksi, että vuoteen 2030 mennessä vähintään 20 prosenttia puolijohteiden tuotannosta olisi eurooppalaista. Kyse on myös toimitusketjujen hallinnasta ja huoltovarmuudesta, sillä teollisuudelle tärkeiden mikrosirujen kysynnän ennustetaan kaksinkertaistuvan vuoteen 2030 mennessä.
Keskustelussa on kuitenkin toistuvasti huomautettu, että EU:n ja EU-maiden investoinnit uhkaavat jäädä mittakaavaltaan vaatimattomiksi verrattuna Yhdysvaltojen liittovaltioon. Esimerkiksi Yhdysvaltojen Inflation Reduction Act -lainsäädäntö laittoi liikkeelle 370 miljardia dollaria. Vertailun vuoksi EU-komissio on esittänyt, että EU:n jäsenmaat saisivat liikkeelle 10 miljardia euroa uutta rahoitusta Euroopan suvereniteettirahaston seuraajaan, strategisten teknologioiden STEP-kehysvälineeseen. Suomessa valtioneuvosto on pitänyt komission hahmottelemaa rahoitusta liian anteliaana.
Teollisuuspoliittisen kilpailun myötä EU-komissio on ottanut aiempaa sallivamman kannan valtiotukiin vihreän ja digitaalisen talouden edistämisessä. Tähän mennessä julkaistujen lukujen valossa suurin osa EU:n uusista valtiotuista on jaettu Saksan ja Ranskan toimesta, mikä on herättänyt ymmärrettävästi huolta pienten ja/tai velkaantuneempien jäsenmaiden tulevaisuudesta EU:n sisämarkkinoilla.
Saksassa esimerkiksi Olaf Scholzin johtama koalitiohallitus on laittanut liikkeelle suuria summia mikrosirutuotannon saamiseksi Saksaan. Kesäkuussa uutisoitiin, että Saksa oli luvannut 10 miljardin euron valtiontuen vastineeksi siitä, että yhdysvaltalainen Intel tekee 30 miljardin investoinnin mikrosirutehtaaseen Saksi-Anhaltin osavaltioon. Toiseksi Saksa houkutteli taiwanilaisen TSMC:n Dresdeniin. Liittokansleri Olaf Scholz mainosti, että investointien myötä Saksasta on tulossa mikrosirutuotannon keskus Euroopassa.
Suomen linja: skeptisyys valikoivaa teollisuuspolitiikkaa kohtaan ja vihreä siirtymä
Viime vuosien kehityksen valossa on selvää, että sekä Yhdysvalloissa ja EU:ssa on siirrytty 2020-luvulla valikoivan teollisuuspolitiikan aikaan. Käynnissä on maiden ja talousalueiden välinen kilpajuoksu vihreän teollisuuden ja digitaalisten teknologioiden tulevaisuudesta. Tästä huolimatta Suomessa teollisuuspolitiikasta on käyty toistaiseksi hämmästyttävän vähän julkista keskustelua. Kevään eduskuntavaaleissa keskustelun painopiste oli enemmän leikkauslistoissa kuin uuden liiketoiminnan luomisessa. Julkista taloutta on kuitenkin vaikea saada tasapainoon leikkaamalla, jos bruttokansantuote ei kasva, investointeja ei tehdä ja innovaatioita ei synny.
Orpon hallituksen ohjelmassa luvattiin hallituskauden alussa teollisuuspoliittinen strategia. Hallitusohjelman ja julkisen keskustelun perusteella näyttää todennäköiseltä, että suomalaisessa teollisuuspolitiikassa aiotaan edelleen pitäytyä vallitsevassa horisontaalisessa ja liiketoiminnan yleisiä edellytyksiä luovassa teollisuuspolitiikan linjassa. Hallitusohjelmassa korostetaan, että Suomen kaltaiset maat eivät voi pärjätä isoja vastaan investointituilla. Osaavan työvoiman, julkisten tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiopanostusten, markkinoiden kilpailun, investointien joustavan luvituksen, työmarkkinaheikennysten ja kannustavan verotuksen katsotaan luovan edellytyksiä talouskasvulle.
Väitteet hallituksen työmarkkinaheikennysten ja veropolitiikan taloudellisesta hyödyllisyydestä ovat kiistanalaisia. Toiseksi yliopistojen ja start up- yritysten puolelta hallituksen politiikan on katsottu pikemminkin vaikeuttavan kansainvälisten osaajien rekrytointia kuin edistävän sitä. Hallituksen panostukset tutkimus- ja kehittämistoimintaan ja infrastruktuuri-investointeihin ovat kuitenkin mittakaavaltaan merkittäviä. Infrastruktuuri-investoinnit voivat osoittautua myös suhdannepoliittisesti tärkeiksi, mikäli taantumasta tulee ennustettua pitkäaikaisempi.
Kuten esimerkiksi Yhdysvaltojen teknologiapolitiikan historiasta tiedetään, teollisuuspolitiikkaa välttelevä diskurssi ja harjoitettu politiikka voivat myös olla ristiriidassa keskenään. Vaikka Suomessa vihreää siirtymää ei välttämättä mielletä teollisuuspolitiikaksi, niin Suomessa on ohjattu merkittävä määrä julkisia voimavaroja vihreän siirtymän tukemiseen. Innovaatiotutkimuksen käsitteistöä käyttäen voidaan puhua suomalaisen yhteiskunnan vihreän tai puhtaan siirtymän missiosta.
Esimerkiksi Marinin hallituksen kaudella hyväksytty Suomen elpymis- ja palautumisssuunnitelma piti sisällään investointeja muun muassa energiainfrastruktuuriin, energiateknologiaan, vähähiiliseen vetyyn, hiilen talteenottoon ja teollisuuden prossien sähköistämiseen. Vastaavasti kun tarkastelee julkisten teollisuus- ja innovaatiopoliittisten organisaatioiden vuosikertomuksia, niin ilmastotavoitteet ja vihreä siirtymä nousevat niissä jatkuvasti esiin.
Orpon hallituksen toimesta on korostettu, että Suomesta halutaan tehdä puhtaan energian suurvalta, jonka teollisuus sähköistyy vauhdilla. Keskeiseen roolin tässä visiossa nousevat tuuli-, aurinko- ja ydinvoima. Ympäristö- ja ilmastoministeri Kai Mykkänen korosti hiljattain, että hallitus hakee kilpailuetua panostamalla tki-rahoitukseen ja energiasiirron infrastruktuuriin sekä uudistamalla luvitusta. Vihreä siirtymä on pääsemässä vauhtiin, sillä länsirannikolle on kuluvana vuonna povattu teollista merituulivoimaan, akkuteknologioihin ja vetyyn linkittyvää investointiaaltoa.
Toivottavasti vahva panostus vihreään siirtymään tulee tosiallisesti jatkumaan myös kuluvalla hallituskaudella. Hallitus on esimerkiksi päättänyt, että valtion Ilmastorahasto, Business Finland Venture Capital ja Oppiva Invest yhdistetään osaksi Teollisuussijoitusta. Uudistuksessa valtaosa Ilmastorahaston varallisuudesta siirtyy Valtioneuvoston kanslialle. Tämän takia start up -vaikuttajat kysyivät Kauppalehdessä, miten Teollisuussijoitus selviytyy vallitsevilla resursseilla sekä vihreän siirtymän investoinneista että pääomasijoitustoiminnan kehittämisestä.
Edellytyksiä luovassa politiikassa pitäytyminen voi osoittautua riskialttiiksi
Vihreästä siirtymästä on tullut suomalaisen teollisuus- ja ilmastopolitiikan missio, jonka edistämiseen on ohjattu merkittävä määrä julkisia varoja. Silti uskallan väittää, että suomalaisessa teollisuuspolitiikassa tarvittaisiin lisää uskallusta ja uusia aloitteita. Valikoiva politiikka, jossa strategisesti ohjataan resursseja tietyille strategisille toimialoille, teknologioihin tai missioihin, tuntuu olevan edelleen aiheena tabu. Keskusteluissa vedotaan toistuvasti teknologianeutraliteettiin ja markkinaehtoisuuteen. Valtion ei haluta syrjäyttävän yksityistä liiketoimintaa. Suomessa on myös suhtauduttu jarrutellen EU-tason aloitteisiin.
Edellytyksiä luovassa teollisuuspolitiikassa pitäytyminen voi osoittautua talouspolitiikassa riskialttiiksi strategiaksi. Suomessa nähtiin 2010-luvulla talouskasvun ja tuottavuuden puolesta menetetty vuosikymmen, mikä haastaa pohtimaan uusia toimintatapoja. Toiseksi sektoreita ja teknologioita valikoiva teollisuuspolitiikka on 2020-luvulla kansainvälisen järjestelmän realiteetti, minkä kanssa myös pienet EU-maat joutuvat elämään. Jos huolena on sisämarkkinoiden tulevaisuus ja pienten maiden pärjääminen, niin siinä tapauksessa Suomen kannattaisi suhtautua suopeammin EU-tason aloitteisiin. Niiden nimenomaisena tavoitteena olisi parantaa myös pienempien maiden kykyä harjoittaa aktiivista teollisuuspolitiikkaa.
